av Erik Schyberg

Idag existerar över tusen internationella organisationer och många av dem är centrala för global politik. Generellt har dock forskningen tidigare fokuserat på vilken vikt internationella organisationer har för mellanstatligt samarbete, inte hur organisationerna själva agerar som aktörer. Det har dessutom inte skrivits mycket om krishantering inom internationella organisationer. En inblick i hur Världshälsoorganisationen (WHO) agerade under influensapandemin 2009, ”svininfluensan”, visar på ett nytt sätt att se på internationella organisationers aktörskap med grund i krishanteringsstudier.

Tidigare studier har delat upp forskningen om internationella organisationer i tre olika läger. Neoliberaler anser att internationella organisationer framförallt fungerar som arenor där stater kan öka sitt välstånd genom att lösa gränsöverskridande problem. Den realistiska skolan ser däremot enbart internationella organisationer som en spegling av hur makten är fördelad i världen. Gemensamt för dessa två skolor är att de är statscentrerade, rationalistiska och vinstmaximerande. En tredje skola, konstruktivister, belyser istället vikten av normer och lämpligt beteende. De anser att internationella organisationer kan påverka staters agerande även när det går emot staters rationella antaganden.

Internationella organisationer anses kunna använda vissa verktyg för att utöva aktörskap. Tillgång till och möjlighet att kontrollera unik information, samt auktoritet i form av teknisk expertis, är bl.a. faktorer som gör att internationella organisationer kan påverka världspolitiken. En fallstudie av WHO och dess agerande under influensapandemin 2009 stärker påståendet om dessa faktorer och visar att internationella organisationer under vissa förutsättningar kan utgöra aktörer i snäv mening, med egenskaper som normalt tillskrivs stater. Dessutom upptäcks att krishanteringsrelaterade faktorer som tidsbrist kan stärka aktörskapet, åtminstone tillfälligt.

WHO, pandemiskalan och influensapandemin 2009
WHO är FN:s hälsoorgan och i princip världens samtliga stater är medlemmar. Organisationen består bl.a. av en lagstiftande församling, en exekutiv styrelse och en generaldirektör. Utöver detta är en mängd internationella experter knutna till WHO genom en resurspool, där experternas kunskaper kan tillfrågas vid behov.

Influensautbrottet 2009, inledningsvis kallad svininfluensan, uppstod i ett sammanhang där världens samlade forskare stod på tårna och ansåg att det bara var en tidsfråga innan en ny influensapandemi skulle drabba världen. Mentala bilder av pandemin 1918, som orsakade miljontals döda över hela världen, låg ständigt i bakhuvudet. SARS-utbrottet 2003 hade visat att dagens globaliserade värld kunde drabbas hårt av en snabbt resande smitta. En muterad fågelinfluensa i Asien ansågs vara den mest sannolika starten på en sådan pandemi. Ett verktyg, pandemiskalan, hade därför tagits fram av WHO för att kunna varna och vägleda världens länder om en smitta uppstod.

Asien skulle dock inte hamna i centrum denna gång. En farlig influensasmitta hittades plötsligt i Nordamerika. Förvirringen, informationsbristen och den smittans snabba spridning gjorde att WHO hamnade i centrum för händelsen. Dels utfärdade organisationen en formell varning om ett internationellt hot mot människors hälsa, dels började WHO tillämpa pandemiskalan.

WHO går balansgång
Inledningsvis mötte inte WHO något politiskt motstånd. De första två stegen i pandemiskalan kunde tillämpas efter rådgivning av en internationell expertgrupp, uppsatt enbart för denna smittas skull. De stora protesterna kom när steget precis innan en fullskalig pandemi, nivå 5, skulle utlysas. Länder som Storbritannien, Japan och Kina m.fl. ville att skalans kriterier skulle ändras och räkna in hur allvarlig smittan var, inte bara dess geografiska spridning.
En utdragen process inleddes, där WHO balanserade politiskt hänsynstagande med den formella, tekniska uppgift som tillämpningen av pandemiskalan innebar. I slutändan utlystes pandemifas 6, vilket innebar att många höginkomstländer tvingades att köpa influensavaccin p.g.a. förberedda kontrakt med tillverkare. Influensan hade visat sig vara mindre dödlig än förväntat och många länder var motvilliga att köpa vaccinet.

Följande faktorer gjorde att WHO, trots politiskt motstånd, lyckades agera aktör och driva igenom svåra beslut under krisen:

–Kärnan i den tekniska diskursen behölls. Även om det fanns en oro för att medlemsländer motsade sig pandemiutlysningen medgav WHO sällan att frågan hade politiska element. Under de dagliga presskonferenser som organisationen höll var det tydligt att frågan ramades in som en ren smittskyddsfråga. När politiska hinder fick organisationen att fördröja och skjuta upp utlysningen av pandemiskalans högre nivåer beskrev WHO detta som omtanke om medlemsländernas hälsoarbete. Trots att WHO delvis gick ifrån uppgiften att strikt upplysa om influensans spridning behöll de utåt bilden av en organisation som löste tekniska frågor, utan politisk hänsyn.

–Detaljer i den tekniska diskursen anpassades.
Pandemiskalan hade tagits fram för att hjälpa WHO:s medlemsländer att förbereda sig inför och skydda sig mot en pandemi, i synnerhet en eventuell fågelinfluensa. När många länder hade drabbats av smittan förstärktes instrumentets pedagogiska roll av WHO:s talesman. Detta innebar att WHO inte behövde tolka pandemiskalan bokstavstroget, samtidigt som det gick att argumentera att WHO fortfarande utgick från de kriterier som hade antagits från början.

–Informationsbristen var omfattande utanför WHO.
På grund av virusets snabba spridning och oklara ursprung satt WHO med en unik överblick över sjukdomsspridningen. Enskilda stater hade inte kapaciteten att avgöra smittans globala fara genom egna verktyg och WHO fick en mycket central och unik roll i att tolka och kommunicera ut information om smittan.

–Tiden för beslutsfattande var mycket begränsad.
Möjligheten att agera i vissa frågor begränsades av att beslutsfattandet upplevdes som brådskande p.g.a. spridningens hastighet och den långa tid som behövdes för att sätta in motåtgärder, t.ex. att tillverka vaccin. Även detta gav WHO en central roll i hanteringen av smittan.

Utblick
WHO fortsätter trots kritik emot hanteringen av svininfluensan att vara en central aktör för globalt hälsoarbete, för närvarande inte minst p.g.a. Ebola- och MERS-smittorna. Krishanteringsperspektivet på internationella organisationer är relativt nytt och värt att fördjupa sig i. Influensautbrottet 2009 visar att krisens dynamik – informationsbrist, stora värden på spel och tidsbrist – kan bidra till att stärka aktörskapet hos internationella organisationer.

Erik Schyberg är analytiker vid Nationellt centrum för krishanteringsstudier-Crismart, en del av Försvarshögskolan.

Andrew Alexander. 2007. “To What Extent Are International Organizations (IOs) Autonomous Actors in World Politics?” Opticon 1826 nr. 2: 1–2.

Barnett, Michael & Finnemore, Martha (2004) Rules for the world: International organizations in global politics. New York: Cornell University Press.

Schyberg, Erik. 2013. WHO och utbrottet av H1N1-influensa under våren 2009 – Aktörskap under en internationell kris. Nationellt centrum för krishanteringsstudier – Crismart. Studie inom Forbe.

Advertisements